3月26日—27日，全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)牽頭主辦了國(guó)家慈善法立法座談會(huì)。參加座談會(huì)的除全國(guó)人大、民政部和基層民政部門的官員外，還有北京師范大學(xué)中國(guó)公益研究院、中國(guó)政法大學(xué)等機(jī)構(gòu)的學(xué)者。

北京師范大學(xué)中國(guó)公益研究院院長(zhǎng)王振耀是參加者之一。此前，他曾在多個(gè)場(chǎng)合“炮轟”當(dāng)時(shí)的慈善法立法主導(dǎo)者，“我們依然處于行政主導(dǎo)立法的傳統(tǒng)方式，立法過(guò)程相對(duì)封閉。這可能會(huì)阻礙各方面的社會(huì)改革進(jìn)程?！彼M(jìn)而建議，“作為一部社會(huì)立法，涉及各方利益，因此立法必須公開透明，不僅有專家學(xué)者參與，還要有社會(huì)各方的參與，共同辯論、討論，最終形成立法?！?/p>

2005年，民政部啟動(dòng)慈善法的起草工作，當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)的慈善捐贈(zèng)總額只有幾十億元。在接下來(lái)的9年中，特別是2008年“汶川地震”之后，中國(guó)民間的慈善熱情被激發(fā)出來(lái)后，公眾對(duì)慈善法的呼聲越來(lái)越高。9年中，包括民政部、國(guó)務(wù)院和全國(guó)人大常委會(huì)先后參與過(guò)有著“慈善事業(yè)根本大法”之稱的慈善法，但都先后無(wú)疾而終。相關(guān)部委官員和各方學(xué)者都曾做出過(guò)慈善法將很快出臺(tái)的預(yù)言，但最終都事與愿違。

在5月8日于中國(guó)公益研究院舉辦的“慈善法定位”研討會(huì)上，已經(jīng)去職官職3年多的王振耀感慨，“中國(guó)的慈善立法進(jìn)行了將近10年了，卻沒(méi)有結(jié)果。中國(guó)慈善法立法過(guò)程是一個(gè)極不成功的范例。作為最早在民政部推動(dòng)慈善法立法的人，我感到十分不好意思?！?/p>

現(xiàn)在，王振耀當(dāng)年希冀的慈善法立法“社會(huì)參與”正在變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。

全國(guó)人大出手主導(dǎo)

據(jù)中國(guó)公益研究院的一份報(bào)告，慈善立法的長(zhǎng)期滯后、慈善稅收優(yōu)惠政策不完善、管理體制不順，客觀上每年阻礙了3000億元以上的捐贈(zèng)、3000萬(wàn)人就業(yè)，以及2億以上的志愿服務(wù)。

慈善法立法亟待提速。

之前9年的國(guó)家慈善法立法過(guò)程中，包括民政部、國(guó)務(wù)院和全國(guó)人大，閉門造車般地主導(dǎo)著慈善法立法，期間的艱辛和契機(jī)并不為公眾所知曉。慈善法立法曾多次抵達(dá)臨門一腳的階段，但總是在最后關(guān)頭遭遇形勢(shì)陡轉(zhuǎn)急下的厄運(yùn)。中國(guó)國(guó)家慈善法立法經(jīng)歷了“八年抗戰(zhàn)”，幾近停滯。

根據(jù)立法程序，慈善法的出臺(tái)首先需要民政部受國(guó)務(wù)院委托起草草案，然后報(bào)送國(guó)務(wù)院法制辦修改審定，再提交國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，通過(guò)后再報(bào)送作為立法機(jī)關(guān)的全國(guó)人大。王振耀曾分析這是各個(gè)部委無(wú)法在利益訴求上達(dá)成平衡的結(jié)果。

“國(guó)務(wù)院如果有一部法律要通過(guò)，都會(huì)爭(zhēng)取各個(gè)部委的意見，各個(gè)部委都會(huì)提出反對(duì)意見或不一致的意見。相對(duì)于財(cái)政部等部委，民政部是弱勢(shì)部委。因此，此前的立法程序由于各部門之間的利益糾葛，不利于立法快速推進(jìn)。此外，之前對(duì)慈善法立法的訴求并沒(méi)有現(xiàn)在這樣強(qiáng)烈。”中國(guó)公益研究院研究部主任章高榮向慈傳媒《中國(guó)慈善家》分析道。

現(xiàn)在，部門利益紛爭(zhēng)阻礙慈善法立法進(jìn)程的可能性正在降低，慈善法立法有望加速。

2013年11月，慈善法被列入十二屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃，并最終確定由全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)牽頭起草。至此，標(biāo)志著新一輪國(guó)家慈善法立法程序開啟。這一次，隨著牽頭機(jī)關(guān)級(jí)別的提升，慈善法立法的成功幾率大為加強(qiáng)。

2014年2月24日，全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)召開慈善事業(yè)立法領(lǐng)導(dǎo)小組第一次全體會(huì)議，列出了立法時(shí)間表和路線圖。參加此次會(huì)議的全國(guó)人大常委會(huì)委員、中國(guó)人民大學(xué)教授鄭功成透露：根據(jù)初步計(jì)劃，今年的主要工作任務(wù)是開展廣泛調(diào)研，召開專題會(huì)議，在充分調(diào)研與聽取各方意見的基礎(chǔ)上，借鑒國(guó)外慈善事業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，爭(zhēng)取在年底形成正式的法律草案稿。

王振耀也對(duì)全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)接下來(lái)的工作表示樂(lè)觀，“這次慈善法立法起草是在非常開放的狀態(tài)下進(jìn)行的，幾位學(xué)者分別給起草組提交了建議稿，起草組也進(jìn)行了各種各樣的調(diào)研活動(dòng)，聽取各方的意見。我相信今年年底就會(huì)形成一個(gè)比較成熟的稿子?！?/p>

與前幾次慈善法立法嘗試過(guò)程中出現(xiàn)的樂(lè)觀情緒類似，部分專家學(xué)者認(rèn)為慈善法立法或許將在今年出臺(tái)。對(duì)此，鄭功成作了明確的說(shuō)明，“2014年是法律草案起草年，但還不可能提交全國(guó)人大常委會(huì)審議。如果進(jìn)展順利，預(yù)計(jì)2015年上半年可以提交審議，即進(jìn)入正式立法程序。此次明確由全國(guó)人大牽頭承擔(dān)法律草案起草任務(wù)，并有了初步的時(shí)間表與路線圖，是我國(guó)慈善事業(yè)法制建設(shè)的一大進(jìn)展。”

在章高榮看來(lái)，此次重啟慈善法立法，必須設(shè)立一個(gè)底線，即“相關(guān)部門將業(yè)已提出來(lái)的政策盡快落實(shí)到位。此外，將諸如深圳、廣州、上海、溫州等地的地方慈善立法中的創(chuàng)新舉措吸收進(jìn)來(lái)。”事實(shí)上，近幾年，多個(gè)地方政府在慈善立法上已取得突破，《江蘇省慈善事業(yè)促進(jìn)條例》《寧波市慈善事業(yè)促進(jìn)條例》《廣州市募捐條例》、《上海市募捐條例》相繼出臺(tái)實(shí)施。

“自去年立法進(jìn)程由政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)為全國(guó)人大主導(dǎo)之后，中國(guó)的慈善法立法狀況發(fā)生了根本性改善?！蓖跽褚嬖V慈傳媒《中國(guó)慈善家》。

2010年7月29日，由國(guó)務(wù)院法制辦、民政部、英國(guó)駐華大使館共同主辦的中英慈善立法研討會(huì)在蘇州召開。

官、民應(yīng)互動(dòng)

在“慈善法定位”研討會(huì)上，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)政策研究中心副主任楊團(tuán)表示，在中國(guó)目前的國(guó)情狀況下，國(guó)家慈善法立法最重要的是要厘清國(guó)家和社會(huì)的關(guān)系，“國(guó)家和社會(huì)要分離”。在楊團(tuán)看來(lái)，近十年來(lái)，中國(guó)國(guó)家慈善法出臺(tái)日期一再推遲，是各界對(duì)慈善問(wèn)題的看法存在諸多分歧和爭(zhēng)論導(dǎo)致的。

此外，楊團(tuán)還對(duì)設(shè)立慈善法的初衷進(jìn)行了解讀，“本質(zhì)上，慈善法要捍衛(wèi)的是公民的權(quán)利。慈善法的重點(diǎn)在于公民如何組織起來(lái)去實(shí)現(xiàn)自己的目的?！?。楊團(tuán)進(jìn)而指出慈善法要解決四個(gè)問(wèn)題：第一，慈善資源由誰(shuí)來(lái)籌集；第二，善款由誰(shuí)來(lái)分配；第三，慈善組織由誰(shuí)來(lái)治理；第四，慈善組織的行為由誰(shuí)來(lái)規(guī)范。在楊團(tuán)看來(lái)，目前，在這四個(gè)方面政府的“手”都伸得很長(zhǎng)，因此最重要的是厘清政府和慈善之間的關(guān)系，讓政府的歸政府、民間的歸民間。未來(lái)，政府若用慈善捐款來(lái)支付它本應(yīng)該用財(cái)政收入支付的社會(huì)福利費(fèi)用，應(yīng)該劃為違法行為。

南都公益基金會(huì)理事長(zhǎng)徐永光與楊團(tuán)在慈善的屬性上有類似的看法?！跋Ｍ壬品鞔_兩個(gè)根本問(wèn)題，第一，慈善姓‘民’不姓‘官’。慈善法要去推動(dòng)民間慈善的發(fā)展和進(jìn)步，而不是去捆綁和限制民間慈善。”徐永光告訴慈傳媒《中國(guó)慈善家》。

近兩年來(lái)，徐永光致力于推動(dòng)中國(guó)公益市場(chǎng)化，在他的期望中，慈善法立法應(yīng)該考慮市場(chǎng)化的因素。在他看來(lái)，中國(guó)不僅存在立法滯后的問(wèn)題，還有法律或政策限制造成公益慈善事業(yè)停滯不前甚至規(guī)模萎縮的情況。這些限制性規(guī)定包括：對(duì)基金會(huì)的投資收益開征企業(yè)所得稅、慈善行業(yè)人員工資超過(guò)當(dāng)?shù)仄骄べY的兩倍就要被取消免稅資格等。

做過(guò)多年中國(guó)農(nóng)村選舉研究的王振耀，十分看重慈善法立法過(guò)程中的公眾參與。他對(duì)接來(lái)下的慈善法立法建議道，“開放立法進(jìn)程、加強(qiáng)社會(huì)參與、完善中央慈善管理體制、建立全國(guó)人大慈善工作委員會(huì)和國(guó)務(wù)院國(guó)家慈善委員會(huì)、支持慈善立法試點(diǎn)和地方立法創(chuàng)新等。

在3月份全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)牽頭主辦的國(guó)家慈善法立法座談會(huì)上，王振耀代表中國(guó)公益研究院提交了《中國(guó)公益研究院關(guān)于我國(guó)慈善事業(yè)法立法之若干建議》，提出15條具體建議，包括創(chuàng)新管理體制設(shè)立國(guó)家慈善委員會(huì)、采用國(guó)際通用概念對(duì)慈善進(jìn)行廣義界定、將公益信托、社會(huì)企業(yè)等納入慈善組織體系之內(nèi)、對(duì)慈善組織分類管理、放開募捐資格、放寬慈善組織業(yè)務(wù)支出限制、建立股權(quán)捐贈(zèng)稅收優(yōu)惠機(jī)制、放開慈善工資水平硬性規(guī)定等內(nèi)容。

慈善法立法的核心問(wèn)題一旦明確，接下來(lái)便是實(shí)地調(diào)研和草案起草了。民間如何與官方互動(dòng)，共同提速國(guó)家慈善法立法進(jìn)程?

“如何呼應(yīng)、推動(dòng)，進(jìn)而和政府的慈善法立法形成一種密切的配合，是需要學(xué)者和專家思考的。我們不是停留在外邊，不能僅僅是批評(píng)，要和政府的慈善法立法形成一種積極的互動(dòng)?！蓖跽褚嵝褜W(xué)界同仁。

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與困境

在國(guó)家慈善法立法過(guò)程中，除了推動(dòng)積極地官民互動(dòng)策略，廣泛聽取民間的訴求外，向西方發(fā)達(dá)國(guó)家取經(jīng)亦不失為是一條捷徑。

在慈善發(fā)展階段上，中國(guó)正在向美國(guó)的慈善資本主義靠攏，因而，美國(guó)的慈善法中的優(yōu)質(zhì)部分值得借鑒。美國(guó)的慈善法立法分散而靈活。通過(guò)聯(lián)邦（主要針對(duì)慈善組織）和州（主要針對(duì)慈善行為）的分散立法，構(gòu)建了獨(dú)具特色的慈善立法體系。同時(shí)，美國(guó)最高法院通過(guò)一系列的判例法彌補(bǔ)了分散立法的欠缺，這種相對(duì)分散又多樣化的法律淵源使得美國(guó)慈善法更具有靈活性，并很好地促進(jìn)了慈善事業(yè)的發(fā)展。

在章高榮看來(lái)，英國(guó)的慈善法立法過(guò)程嚴(yán)謹(jǐn)。2002年出臺(tái)的英國(guó)慈善法，在正式出臺(tái)之前，首先列出一份草稿，廣泛征求公眾意見，然后再討論是否采納公眾的意見，并給出理由?！捌鋵?shí)，這樣的立法過(guò)程本身就是一次公共討論和形成共識(shí)的過(guò)程?！闭赂邩s分析。

由于中國(guó)特殊的國(guó)情、較為短暫的現(xiàn)代慈善發(fā)展歷史，以及慈善行業(yè)的公開、透明程度較低，慈善組織遭遇公信力危機(jī)等，中國(guó)的慈善法立法面臨諸多困境。

鄭功成曾撰文指出，“要制定一部較好的慈善法還存在著一些現(xiàn)實(shí)困難。一是對(duì)慈善事業(yè)與慈善組織的定位還存在著分歧；二是在引進(jìn)國(guó)際慈善規(guī)則與尊重中國(guó)國(guó)情之間如何協(xié)調(diào)；三是如何處理與其他立法的關(guān)系，如《中華人民共和國(guó)公益事業(yè)捐贈(zèng)法》《中華人民共和國(guó)紅十字會(huì)法》等；四是財(cái)稅政策如何落實(shí)，如果沒(méi)有可操作性，即使法律做出了原則規(guī)范，也無(wú)法發(fā)揮真正的作用?！?/p>

“對(duì)于我們國(guó)家來(lái)說(shuō)，慈善立法是公益慈善領(lǐng)域里具有里程碑性質(zhì)的一個(gè)很重要的制度建設(shè)，我們面臨著很多很重要的理論問(wèn)題、政策問(wèn)題和制度建設(shè)問(wèn)題。” 清華大學(xué)NGO研究所所長(zhǎng)王名表示。

在章高榮看來(lái)，如何在創(chuàng)新與共識(shí)之間達(dá)成平衡，亦是慈善法立法過(guò)程中面臨的挑戰(zhàn)。此外，慈善法中的基礎(chǔ)性條款如何與稅法、“三大條例”做好技術(shù)銜接，也是慈善法立法者不得不考慮的地方。

王振耀對(duì)此次提速的國(guó)家慈善法立法寄予厚望，在他看來(lái)，“這一次國(guó)家慈善法立法，是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的重要表現(xiàn)，這其實(shí)與中國(guó)的政治體制改革相關(guān)。此次國(guó)家慈善立法進(jìn)程的提升，表明我們的慈善立法正變得越來(lái)越現(xiàn)代和開放?！?/p>